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Un modelo político para la Gerencia Pública en Venezuela

Alexis J. Guerra y Beatriz Ponce de Moreno

SECCIÓN IV

AÑO 1999:
LA CONSTITUCIÓN NACIONAL Y UN NUEVO MODELO POLÍTICO PARA LA GERENCIA PÚBLICA


F. Los Derechos Económicos, Políticos y Sociales en la Nueva Constitución



Los derechos que por voluntad política el poder soberano reconoce a la ciudadanía al otorgarle rango constitucional permiten detectar, a partir del análisis comparativo sobre su evolución, el grado de democratización o de socialización que está presente en el modelo político que sirve de base a la administración del Estado o gerencia pública.

En tal sentido, el examen de las disposiciones relacionadas específicamente con las variables políticas y económicas, se ubica en un contexto comparativo y general, por títulos, que posibilita, con carácter previo, los siguientes señalamientos:

La invocación en ambas Constituciones (1961 y 1999) es al Todopoderoso y a Simón Bolívar, pero también -ahora- a nuestros antepasados aborígenes. Puede afirmarse que el Preámbulo, en general, está elaborado bajo la misma direccionalidad filosófica, sólo que ideas de antes se compendian en frases tales como; “la democratización de la sociedad internacional”; y se incorporan referencias nuevas a temas como el desarme nuclear y el equilibrio ecológico.

En el Título 1 (Principios Fundamentales):

• Aparece el agregado de la declaratoria de la República de Venezuela como Bolivariana

• Su definición como Estado Federal Descentralizado.

• La consideración del Gobierno, aparte de democrático, alternativo y responsable (C.N. 61); ahora como participativo, electivo, descentralizado, pluralista y de mandatos revocables.

• Se ratifica el castellano como idioma oficial (C.N. 61) y se establece que los idiomas indígenas son de uso oficial para los pueblos indígenas.

En el Titulo II (Del Espacio Geográfico y la División Política), se observa que:

• Aún cuando se adopta la misma definición del territorio y demás espacios que en la anterior Constitución, ahora se establece un agregado sutil y diferenciador: Territorio y Espacio Geográfico correspondiente a la Capitanía General de Venezuela con las modificaciones resultantes de los tratados celebrados válidamente por la República (antes); y laudos arbitrales no viciados de nulidad (ahora), para efectos de actualizar las reclamaciones internacionales sobre los despojos del territorio nacional.

• Se definen el espacio insular; los espacios acuáticos y los derechos sobre ellos y sobre el espacio ultraterrestre suprayacente; así como bienes del dominio público a los yacimientos mineros e hidrocarburos existentes en estas áreas.

• Se enuncia como imperativo constitucional la elaboración de una Política Integral de Fronteras.

• En materia de división política (Capitulo II. C.N 99), se mantiene la organización territorial con base en: estados, dependencias territorios federales y municipios, pero se agrega, en el caso del Distrito Capital, mediante Ley Especial, la integración de municipios de éste con municipios del estado Miranda, mediante un sistema de gobierno municipal a dos niveles.

• Se hace referencia expresa a una Ley Orgánica que regule lo concerniente a la división político
territorial y que garantice la autonomía municipal y la descentralización político-administrativa.

• Las competencias tanto del Poder Público Nacional, como del Poder Público Estadal y del Poder Público Municipal pasan a ser definidas (C.N.
99) en el Título IV. (Del Poder Público)

Con respecto al Título III (De los Deberes, Derechos Humanos y Garantías) se aprecia que:

• En el nuevo Texto Constitucional (1999) el tema de los Derechos Humanos adquiere una significación y relevancia a tono con la realidad actual, la cual no aparecía en la Constitución de 1961.

• En materia de nacionalidad, a diferencia de la anterior Constitución se consagra la doble nacionalidad.

• Los antes denominados Derechos Individuales pasan ahora a denominarse Derechos Civiles
(C.N. 99).

• Son ratificados en su mayoría, pero se establece la condición de veraz, oportuna e imparcial para efectos del derecho a la información que tiene todo ciudadano.

En cuanto a los Derechos Políticos y el Referéndum Popular (Capítulo IV):

• Se elimina la discriminación contemplada en el Artículo 114 (C.N. 61) con relación a la participación ciudadana en la orientación política del
país, solamente a través de los Partidos Políticos. Se elimina expresamente el financiamiento de las organizaciones políticas con fondos del Estado.

• Se establecen (Artículo 70) nuevos medios de participación ciudadana, tanto en lo político (referéndum, revocatoria del mandato, etc., como mecanismos de consulta popular con decisiones vinculantes) como en lo económico-social:
autogestión, cogestión, las cooperativas, cajas de ahorro, etc.

• Se consagra en el nuevo Texto Constitucional, de manera más amplia que en el anterior (1961), los aspectos inherentes al referéndum. En el Texto de 1961 sólo se encontraba plasmado en el Articulo 246, para el caso de la reforma general de dicho Texto. Debe señalarse que en el Proyecto de Reforma Constitucional elaborado por la Cámara de Diputados, a partir de abril de 1992, sobre la base del Proyecto que a su vez había redactado la Comisión Bicameral que venia trabajando desde 1991, se contemplaba la posibilidad de reconocer hasta veinte referendos, agrupados en cuatro categorías: consultivos, sancionatorios, abrogatorios y revocatorios; los cuales por el ámbito de realización vendrían a ser: nacionales, estadales y municipales. Vale agregar, que dicho número está por encima de los que existen en Suiza, nación que desde el Siglo XVI ha desarrollado esta institución. Afortunadamente, en el caso de la nueva Constitución, tal número se redujo considerablemente, adaptándolo a la realidad actual.

En cuanto al Capítulo V (De los Derechos Sociales y de las Familias), se observa que la nueva Carta Magna, en términos generales, ratifica la tendencia presente en el constitucionalismo latinoamericano, iniciada desde comienzos de siglo, en México, cuando los derechos sociales que se van creando por la vía de los acuerdos y convenciones internacionales pasan a ser parte de los Textos Constitucionales. En el caso nuestro, hay una orientación política e ideológica concreta, que toma partido frente al denominado “darwinismo social” representado hoy en día por los intentos de “desregulación y flexibilización laboral” promovidos desde la óptica del neoliberalismo ortodoxo.
Continuando con este Titulo III, aparece un nuevo Capítulo dedicado a los Derechos Culturales y Educativos, en el cual, aparte de ratificarse mucho de lo contenido en el Texto Constitucional anterior (1961) en materia educativa, es menester poner de relieve que se amplia el espectro en cuanto a lo específicamente cultural y lo relacionado con la ciencia, la tecnología y el deporte y la recreación, como Políticas de Estado.

• El artículo 105 recoge lo pautado en el artículo 82 (C.N. 99) y aún cuando antes se establecía la colegiación obligatoria para las profesiones universitarias, ahora queda sujeto y diferido para reglamentarlo en una ley respectiva.

• Acerca de la Autonomía Universitaria, podemos decir que se ratifica ahora con rango constitucional, pero con limitaciones importantes: “bajo el control de vigilancia que a tales efectos establezca la Ley” (Artículo 109). Como una muestra de las incongruencias y lo falaz de algunas argumentaciones en contra de la Constitución de 1999 y las diferencias en cuanto a la participación de la iniciativa privada para la fundación y mantenimiento de instituciones educativas, basta contrastar los artículos 79 (C.N, 61) con el 105 (C.N. 99) para advertir que esta iniciativa se mantiene.

El Capítulo VII está dedicado a los Derechos Económicos, materia polémica por naturaleza, cuando se analiza a partir de las contradicciones de intereses entre el capital y el trabajo, entre lo social y lo individual, cuestiones éstas que por lo demás, forman parte de la confrontación secular entre los modelos políticos que coparon la escena durante el Siglo que culmina.

Sin duda que no es fácil hablar de la Constitución Económica o del Modelo Económico en la Constitución, tal como lo concibe la modelística actual, pero es evidente y lo que se subraya con énfasis es que una concepción de esa naturaleza se puede precisar con mayor acierto en la Constitución de 1999.

Al respecto se advierte que la noción de Constitución Económica es de origen alemán y se refiere al conjunto de normas de jerarquía constitucional en las cuales se consagra el marco jurídico clave para el desarrollo de la actividad económica (Combellas: 1994).

Según se ha señalado en esta investigación, en
la segunda parte del siglo XVIII, con la Revolución Norteamericana y la Revolución Francesa, teniendo como antecedentes la Revolución Inglesa en el siglo anterior se gesta, al calor de la ideología de los filósofos de la Ilustración, el constitucionalismo liberal que da cobijo al denominado Estado Abstencionista.

Con el surgimiento de la segunda Revolución Industrial, acaecida según algunos historiadores entre 1880 y 1920 (Kliksberg, 1984), se modifica radicalmente la relación del Estado con la sociedad y frente a las demandas de carácter social representadas por la protección del trabajo, de la salud, de la educación, de la vivienda, etc. y la nueva acción del Estado frente a la economía en procura de salvaguardar estos cometidos, aparece el denominado “Estado de Providencia”, “Welfare State” o “de Bienestar”.

Con el surgimiento de los derechos sociales, al lado de los tradicionales derechos políticos, el Estado se ve compelido a intervenir de manera decidida en la economía. La configuración constitucional que se opera a partir de esta asunción de nuevos fines permite asociarla con el Estado Social de Derecho, materializado formalmente, en el caso latinoamericano, a partir de 1917, en México, para luego ampliarse al resto de los países de la región.

En Venezuela, las Constituciones de 1936 y de 1947 responden a esas exigencias de la dinámica histórica, económica, política y social. Posteriormente, con las tesis de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) acerca del Estado como motor del desarrollo, el modelo de sustitución de importaciones y la planificación se instituyen, en la Constitución de 1961, consagrándose así un modelo de economía mixta que combina el papel relevante del Estado con la iniciativa privada y con las fuerzas del mercado, teniendo como norte principios de justicia social. Todo ello tipificado específicamente en el Capítulo V, referido a los Derechos Económicos (Artículos 95 al 109).

En medio del Proceso Constituyente, al momento de redactarse la Nueva Constitución, aparecieron dos (2) enfoques con relación al modelo económico, a saber:

En primer lugar, uno vinculado al neoliberalismo puro que demanda el fin del intervencionismo estadal; la eliminación de los derechos sociales; el desmontaje del Estado de Bienestar y la instauración de una economía de mercado libre; y la vuelta a la tesis individualista de los derechos fundamentales. Una variante de este enfoque apuntaba a mantener la concepción económica prevista en la Constitución de
1961.

Así, por ejemplo, llegó a plantearse (Guerrero, 1999) que el Articulo 299 del Proyecto era pura retórica porque evadía la definición acerca del modelo a implantar, es decir, si era el de mercado, el comunista o un híbrido como el de economía social de mercado. Igualmente, se consideró que la propuesta establecía un marco que coartaba la libertad de empresa, que mantenía la presencia directa del Estado en la economía, lo cual suponía para el sector privado la imposición de un mayor número de reglamentaciones (Bello, 1999).

En segundo lugar, el otro enfoque postulaba la necesidad de explicitar la noción de Estado Social y Democrático de Derecho, en sintonía con la concepción en boga de la economía social de mercado, sintetizada en la expresión: “Tanto Estado como sea necesario, tanto mercado como haga falta”, la cual, por lo demás, constituye el lema o slogan de la llamada “Tercera Vía”. De esta manera, se avalaba la posibilidad de contraponer el principio de la democratización de la competencia, para enfrentar las tendencias oligopólicas y monopólicas de la economía, así como la promoción y protección de diversas formas de asociación de carácter solidario (cooperativismo, auto-gestión, cogestión, etc.).

En este sentido, por ejemplo, se argumentó (Ortega, 1999) que las imputaciones de estatismo económico constitucional no tenían asidero toda vez que el Proyecto de Constitución establecía limites a la intervención del Estado al subordinar la discrecionalidad de éste para crear empresas; asimismo, que la constitucionalización de la reserva económica (no prevista taxativamente en la Carta Magna de 1961), se correspondía con la tradición legal que ha dispuesto para el Estado las áreas de los hidrocarburos, de la electricidad, de minerales, etc., en los cuales participan empresas privadas y que, incluso en EEUU, ferrocarriles e hidrocarburos están fuertemente reguladas y funcionan provistas directamente por el Estado.

Con base en lo señalado anteriormente y el hecho que aparezca todo un cuerpo de artículos agrupados bajo el Titulo VI. Del Sistema Socioeconómico, en la Nueva Constitución se puede evidenciar y constatar la referida Constitución Económica y el interés por definir un modelo económico o su perfil como marco para las políticas públicas que debe asumir el Estado, dentro de un modelo político.

La nueva Carta Magna no sólo define los Derechos Económicos sino que avanza significativamente con relación a la anterior (C.N. 61) al incorporar en el Titulo Vilo relativo al Sistema Socioeconómico y en los Capítulos sucesivos, importantes aspectos en este sentido, referidos, por ejemplo, a la función del Estado en la economía, al régimen presupuestario, al sistema tributario, al sistema monetario y el Banco Central de Venezuela y la coordinación macroeconómica en pro del bienestar social.

Con respecto al Capitulo VIII, que trata de los Derechos de los Pueblos Indígenas, se aprecia como otro aspecto novedoso e innovador. Si se tuviese que evaluar la efectividad, la eficiencia y la productividad de los Constituyentitas, tal como se plantea dentro de las modernas técnicas de gestión, en general, tendríamos que reconocer que los pueblos indígenas encontraron y ubicaron en la Asamblea Nacional Constituyente a sus mejores representantes, por los logros consagrados en esta materia.

El Capítulo IX: De los Derechos Ambientales, merece una consideración similar a la anterior. Evidentemente en este caso, la Constitución de 1999 se pone a tono con una materia que en los últimos años ha pasado a convertirse en una preocupación de carácter mundial por las implicaciones diversas a escala socioplanetaria y que precisamente con base en los acuerdos internacionales y la legislación que se va creando, pasa ahora a tener preeminencia Constitucional.

El Título IV: Del Poder Público, corresponde a lo que eran antes Disposiciones Generales (C.N. 61, Capitulo 1), pero ahora el articulado se desagrega en secciones relativas a los aspectos generales, la Administración Pública, la Función Pública, los Contratos de Interés Público y las Relaciones Internacionales. Se estima que, en general, se mantiene el Texto y el espíritu prevaleciente en la Constitución de 1961, sin embargo, tal como se demuestra supra, la concepción político-jurídica que impregna el nuevo texto Constitucional, le asigna relevancia dentro del modelo de gerencia pública que allí se prefigura e institucionaliza.


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